反壟斷執(zhí)法典型案例分析——某燃?xì)夤緸E用市場(chǎng)支配地位指定交易案
? ? ?本案中的燃?xì)夤?，濫用獨(dú)家提供天然氣的市場(chǎng)壟斷地位，設(shè)定進(jìn)入這一市場(chǎng)的特定條件，使得具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)無(wú)法自由、直接地進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制的作用不能很好地發(fā)揮，擾亂了正常的市場(chǎng)秩序。
文 | 朱益俊、宗思言，江蘇省工商局
案情介紹
某燃?xì)夤局鳡I(yíng)范圍：管道天然氣儲(chǔ)運(yùn)、銷(xiāo)售；城市天然氣管網(wǎng)及配套設(shè)施建設(shè)；燃?xì)猱a(chǎn)品的技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)及相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓;城市天然氣項(xiàng)目投資；燃?xì)馄骶吆突ぎa(chǎn)品的批發(fā)兼零售；燃?xì)廨敋庠O(shè)備、材料供應(yīng)；天然氣用戶開(kāi)戶、繳費(fèi)、充值和報(bào)修業(yè)務(wù)以及相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理和咨詢服務(wù)。
2005 年 3 月，該公司與所在地市建設(shè)局簽訂《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》)，約定特許其在該市城區(qū)范圍內(nèi)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)天然氣管道儲(chǔ)運(yùn)銷(xiāo)售，天然氣利用、技術(shù)開(kāi)發(fā)以及城市市政天然氣管網(wǎng)及配套設(shè)施建設(shè)運(yùn)銷(xiāo)等相關(guān)業(yè)務(wù)。據(jù)此協(xié)議，該公司成為其所在城市天然氣服務(wù)的獨(dú)家供應(yīng)方。
2015 年 2 月，江蘇省工商局接到該公司所在地的部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)舉報(bào)，反映該燃?xì)夤驹谛陆?居民小區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，利用獨(dú)家供氣的市場(chǎng)地位，限定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)所開(kāi)發(fā)樓盤(pán)的天然氣管道安裝工程，必須由該燃?xì)夤境薪影惭b。 經(jīng)查，舉報(bào)基本屬實(shí)，遂經(jīng)國(guó)家工商總局批準(zhǔn)授權(quán)后，于2015年6月正式立案調(diào)查。
主要違法事實(shí)
(一)該燃?xì)夤纠脡艛嗵烊粴夤?yīng)的市場(chǎng)支配地位，超出特許經(jīng)營(yíng)范圍，強(qiáng)制要求房地產(chǎn)企業(yè)的所有燃?xì)夤艿拦こ绦栌稍撊細(xì)夤境邪ㄔO(shè)由于該燃?xì)夤揪哂械牡貐^(qū)獨(dú)家天然氣經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需向其提出天然氣接入申請(qǐng)；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中涉及的燃?xì)夤こ?，也需由該燃?xì)夤掘?yàn)收，并出具合格證明后，方能申請(qǐng)房地產(chǎn)銷(xiāo)售許可證。為此，該公司所在地區(qū)所有房地產(chǎn)企業(yè)必須與其簽訂《燃?xì)夤艿缊?bào)裝合同》，約定房地產(chǎn)企業(yè)將所開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的燃?xì)夤艿拦こ探挥稍撊細(xì)夤臼┕?，并向該燃?xì)夤纠U納每戶2500元的報(bào)裝費(fèi)。
(二)該燃?xì)夤緸E用其市場(chǎng)支配地位，轉(zhuǎn)包燃?xì)夤艿朗┕すこ?，并無(wú)正當(dāng)理由，指定施工企業(yè)購(gòu)買(mǎi)使用指定材料在依據(jù)《燃?xì)夤艿缊?bào)裝合同》取得施工業(yè)務(wù)后，該燃?xì)夤緦I(yè)務(wù)分包給五家燃?xì)馐┕て髽I(yè)，分別承擔(dān)管道安裝施工業(yè)務(wù)，以及油漆、密封材料等輔助材料的采購(gòu)等業(yè)務(wù)。燃?xì)夤こ躺婕肮懿?、管件、閥門(mén)、燃?xì)獗?、調(diào)壓箱等主要材料均由該燃?xì)夤局付ㄌ峁滟M(fèi)用統(tǒng)一納入報(bào)裝費(fèi)用打包計(jì)算，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)無(wú)權(quán)采購(gòu)，無(wú)權(quán)選擇。
經(jīng)查明，2012-2014年，該燃?xì)夤纠闷鋼碛械牡貐^(qū)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)地位，在所在區(qū)域內(nèi)分別收取燃?xì)夤艿澜尤雸?bào)裝費(fèi)為4188.21萬(wàn)元、5888.04萬(wàn)元和7414.34萬(wàn)元。2014年，其公司總銷(xiāo)售額為5.01億元。
爭(zhēng)議焦點(diǎn)
(一)關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍
該燃?xì)夤菊J(rèn)為，依據(jù)其與所在地區(qū)建設(shè)局簽訂的《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，該公司就獲得了該區(qū)域內(nèi)天然氣及相關(guān)業(yè)務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)資格；該地區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)的天然氣管道安裝工程，也理應(yīng)包括在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)。
該燃?xì)夤镜氖?、市兩?jí)行業(yè)主管部門(mén)也認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)范圍包含房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的天然氣管道安裝工程是行業(yè)慣例，并向辦案機(jī)關(guān)出具正式公文證明。
辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為，依據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，所在地市建設(shè)局授予該燃?xì)夤镜奶卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，獨(dú)家在特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)運(yùn)營(yíng)維護(hù)市政管道燃?xì)庠O(shè)施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)?，提供相關(guān)管道燃?xì)庠O(shè)施的搶修搶險(xiǎn)業(yè)務(wù)等并收取費(fèi)用的權(quán)利。協(xié)議中也明確規(guī)定，市政管道燃?xì)庠O(shè)施是指市政規(guī)劃紅線內(nèi)所有燃?xì)夤艿涝O(shè)施，而庭院管道燃?xì)庠O(shè)施是指市政規(guī)劃紅線外所有燃?xì)夤艿涝O(shè)施。也就是說(shuō)，以市政規(guī)劃紅線為界，城市燃?xì)夤艿涝O(shè)施分為市政規(guī)劃紅線內(nèi)的燃?xì)夤艿涝O(shè)施和市政規(guī)劃紅線外的燃?xì)夤艿涝O(shè)施。該燃?xì)夤疽罁?jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，僅僅取得市政規(guī)劃紅線內(nèi)的燃?xì)夤艿捞卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的庭院管道燃?xì)庠O(shè)施是屬于市政規(guī)劃外的設(shè)施。因此，該燃?xì)夤静⑽慈〉梅康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中庭院管道燃?xì)庠O(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，該公司憑借天然氣供應(yīng)的市場(chǎng)支配地位，通過(guò)要求房地產(chǎn)企業(yè)與其簽訂《燃?xì)夤艿缊?bào)裝合同》等方式，介入該項(xiàng)業(yè)務(wù)，違反了公平競(jìng)爭(zhēng)原則，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，符合《反壟斷法》第十七條中規(guī)定的濫用市場(chǎng)支配地位的行為。
辦案機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)得到了專家們和省人大法工委的認(rèn)同。
(二)關(guān)于“上一年度銷(xiāo)售額”的認(rèn)定
《反壟斷法》第四十七條規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，濫用市場(chǎng)支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷(xiāo)售額百分之一以上百分之十以下的罰款?！币虼?，如何理解“上一年度銷(xiāo)售額”也成為本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。
該燃?xì)夤菊J(rèn)為“上一年度的銷(xiāo)售額”是指實(shí)施違法行為所產(chǎn)生的對(duì)應(yīng)金額，即 2014 年度公司在其所在區(qū)域的銷(xiāo)售額 7414.34 萬(wàn)元，而不是該公司當(dāng)年度整體銷(xiāo)售額5.01億元。
辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《反壟斷法》第四十七條規(guī)定，“上一年度銷(xiāo)售額”應(yīng)當(dāng)為違法當(dāng)事人該年度的整體銷(xiāo)售額。理由如下：
一是該法條明確提出了“停止違法行為，沒(méi)收違法所得”，但并沒(méi)有賦予“上一年度的 銷(xiāo)售額”以任何限制條件，那么，對(duì)法條“上一年度銷(xiāo)售額”進(jìn)行任意的人為解釋，就是違背了法條本意。
二是壟斷行為的實(shí)施主體一般都是本行業(yè)中的大企業(yè)或具有壟斷地位的重點(diǎn)企業(yè)，其違法行為持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣，且影響遠(yuǎn)。例如本案中的燃?xì)夤?，其?2005年起就開(kāi)始實(shí)施違法行為，一直持續(xù)到 2015 年，跨度有十年之久，如果任由其人為解釋法條，降低違法成本，則根本違背了懲處違法者、保護(hù)市場(chǎng)公平 競(jìng)爭(zhēng)的立法本意。
最后，辦案機(jī)關(guān)認(rèn)定該公司上一年度銷(xiāo)售額為5.01億元。 最終做出的行政處罰是：責(zé)令該公司停止違法行為，并處以上一年度銷(xiāo)售額5%的罰款，共計(jì)2505萬(wàn)元。
案件評(píng)析
黨的十九大報(bào)告要求，要“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)，要素自由流動(dòng)，價(jià)格反應(yīng)靈活，競(jìng)爭(zhēng)公平有序，企業(yè)優(yōu) 勝劣汰”，要“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”“打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷”。根據(jù)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等不同行業(yè)特點(diǎn)應(yīng)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)，使公共資源市場(chǎng)化配置，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。
本案中，房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)的新建住宅小區(qū)內(nèi)的燃?xì)夤艿朗┕すこ填I(lǐng)域，以及與之相適應(yīng)的施工材料市場(chǎng)，都是一個(gè)自由、充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。只要具備符合國(guó)家規(guī)定條件的企業(yè)都可以自由平等地參與競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到這一市場(chǎng)資源的最佳配置。但本案中的燃?xì)夤?，濫用獨(dú)家提供天然氣的市場(chǎng)壟斷地位，設(shè)定進(jìn)入這一市場(chǎng)的特定條件，使得具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)無(wú)法自由、直接地進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制的作用不能很好地發(fā)揮，擾亂了正常的市場(chǎng)秩序。
今后一段時(shí)間，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)將妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法作為主要執(zhí)法重點(diǎn)，防止市場(chǎng)壟斷，確保我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制盡快完善。
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